解读《船舶燃油供受作业监督管理办法》政策咨询

　　为履行《73/78防污公约》缔约国义务，防治海洋环境污染，加强深圳港船舶燃油供受作业监督管理，依据《中华人民共和国海洋环境保护法》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》等有关法律、法规，危防处起草了《船舶燃油供受作业监督管理办法（送审稿）》（以下简称《办法》），现将《办法》制定的背景、起草过程、主要内容以及其它有关问题说明如下：

　　一、制定《办法》的背景与必要性

　　随着深圳港航事业的发展，近年来深圳港水上船舶供受油业务量不断增加。2009年深圳辖区水上燃油供应数量到达834750吨。截止2010年9月底在我局备案的水上加油公司已达15家，作业船舶39艘（包括3艘水上固定加油船），完成水上燃油供应 779698吨。水上供受油业务量的不断增加，迫切需要有切实可行的规范性文件来调整水上供受油作业。

　　2010年3月1日起生效的国务院《防治船舶污染海洋环境管理条例》（以下简称《防污条例》）对水上供受油作业提出了新要求。《防污条例》第二十七条规定：“依法获得船舶油料供受作业资质的单位，应当向海事管理机构备案。海事管理机构应当对船舶油料供受作业进行监督检查，发现不符合安全和防治污染要求的，应当予以制止。”

　　为加强我局辖区船舶供受油作业管理，贯彻落实《防污条例》上述规定，制定《办法》十分必要。

　　二、《办法》起草过程

　　为加强水上供受油作业管理，危防处近年来密切关注水上加油作业方面法律法规立法动态。在协助交通运输部海事局起草《防污条例》的几年时间里，危防处一直跟踪《防污条例》中水上加油作业管理条文的起草情况并多次提出意见。自2006年开始，危防处参照《防污条例》草案初稿对水上加油作业施行备案管理，建立了备案船舶名单。为了进一步明确水上加油作业管理依据，2008年危防处在参考其他兄弟海事局制定的水上加油作业管理办法的基础上开始着手起草《办法》并完成初稿。在初稿完成后征求了深圳辖区各水上供油作业单位的意见并根据意见对初稿进行了修改。

　　由于作为上位法的《防污条例》没有颁布实施，《办法》初稿一直不具备颁布实施条件而处于修改完善阶段。2010年3月1日《条例》颁布实施之后，制定颁布《办法》的时机基本成熟。法规处对《办法》进行了审核，并牵头组织对初稿进行逐条讨论修改形成了《办法》送审稿。

　　三、《办法》主要内容

　　本《办法》共二十五条。主要涉及如下内容：（1）制定《办法》的相关法律法规依据、适用范围以及实施办法的主管机关；（2）供油单位管理。制定了供油单位备案制度和年度核查制度，将水上供油单位备案资质要求具体化，对水上供油单位资质批件、公司组织架构、供油船舶证书、燃油品质、防污染措施等提出备案要求；（3）供油作业管理。《办法》将水上供油作业作为液体危险货物水上过驳作业许可进行管理，有效加强了供受油作业的管理力度；（4）燃油质量控制管理。明确了主管机关燃油质量监管程序及供受油作业单位燃油质量管理的责任和义务。　

　　四、需要说明的几个问题

　　（一） 关于水上供油单位备案制度和年度核查制度

　　《办法》依据《防污条例》第二十七条建立了水上供油单位备案制度。《防污条例》第二十七条并没有明确水上加油公司资质，如何把握备案尺度各地没有统一标准，我们结合多年来水上供油作业监督管理实践经验，对水上供油单位年度备案的资质提出了具体的要求。这些具体要求可以分为以下三类：第一类为行业准入方面的要求，经营人必须持有《港口经营许可证》、《成品油批发〈零售〉经营批准证书》等行业准入文件，这些批准文件由行业主管机关签发，是从事水上供受油作业的前提条件；第二类是船舶水上供油作业安全和防污染等方面的要求，如公司安全与防污染管理制度文件或安全管理体系符合证明，经主管机关批准的公司防治船舶及供受油作业污染海洋环境应急预案及应急器材、设备清单，经主管机关认可的与污染清除作业单位签订的污染清除作业协议、船舶租赁协议等；第三类是供油作业船舶和燃油质量方面的要求。这些备案资质要求中既有行业主管机关的行业准入要求，又有安全与防污染管理方面的专业技术要求，可以较好地实现防治供受油作业污染海洋环境的立法目的。

　　备案资质条件中有两点还需特别说明：（1）供油船舶必须是适航适装船舶，除了正常营运必备证书以外，《办法》还特别要求供油船舶提供最近一次安检报告。这一要求和《办法》第十三条相呼应，要求主管机关在备案前对供油作业船舶船况进行现场检查和核查，而不是仅仅做书面文件审查。（2）通过对辖区水上供油单位的调研，我们发现完全拥有船舶所有权的供油单位寥寥无几。《办法》考虑到深圳各水上供油单位实际困难，允许其租赁船舶营业，没有要求供油单位对其营业用船舶拥有船舶所有权。但《办法》要求供油单位租赁的船舶租赁期限必须在一年以上，以保证供油船舶备案管理的可操作性。

　　年度核查制度是在供受油作业单位资质备案基础上，要求供油单位结合一年来供油单位安全和防污染工作实际进行自查然后将自查情况报主管机关核查的一项制度。年度核查制度将油品质量控制管理、重要设备检测、防污染协议、保险、溢油应急演习等内容作为核查重点，目的在于提高船舶燃油供应单位安全和防污染管理水平。主管机关应当要求供油单位对核查中发现的安全隐患限期整改。

　　（二）供油单位现场作业审批制度

　　2003年清理第二批行政许可时，水上加油作业行政许可被撤销，因此在现行法下直接将水上供油作业作为行政许可进行管理缺乏法律支持。由于燃油属液体危险货物，《办法》在处理这个敏感问题时采取了将水上供油作业归入液体危险货物水上过驳作业许可进行管理的思路。这样既不违背法律规定，又可以有效加强水上供受油作业的管理，有利于主管机关掌握辖区供受业作业情况。供油船舶或经营人应当在供受油作业前4小时，向辖区海事处办理油类过驳作业申报，经批准后，方可进行水上供受油作业。

　　（三）《办法》适用范围

　　针对我局辖区范围存在有船对船、固定水上加油站、码头加油点、以及加油车的等多种供油方式，《办法》第四条对供受油作业方式进行了定义：“供受油作业”是指水上船对船过驳方式、通过码头加油站或加油车为船舶供应自用燃油的作业。这样我局辖区现有几种形式的船舶燃油供应单位都涵盖在《办法》适用范围之中，只不过在单位资质备案时提交资料有所差别。

　　（四）油品质量控制制度

　　根据《73/78防污公约》附则VI的要求，燃油质量控制是船舶供油作业监督管理一个重要环节。《办法》首先要求供油单位建立并落实油品质量控制管理制度，采购合格燃油，每一批燃油样品至少保存一年。其次，供油单位应当如实填写燃油供应单证，并将燃油供应单证和燃油样品提供给受油船舶。供油单位和受油船舶应将燃油供应单证保存3年，以备主管机关检查。再次，《办法》还规定了燃油质量的监督检查程序，并为供油单位设置了不合格燃油回收义务。主管机关可以对供油船舶所载油品进行现场抽样送检，并将样品送至经主管机关认可（指定）的油品检测单位检测。鉴于油运行业内部油品检测机构非常普遍，如何确定检测机构资质，《办法》并没有规定，具体执行中可以从船舶燃油检验业务应当具备的检验场所、检验设备、人员等几个方面来权衡比较。为防止大气污染，杜绝不合格燃油的使用，《办法》为燃油供应单位设置了不合格燃油回收义务。《办法》第十一条规定：“燃油质量不符合国际公约和国内相关标准的，供油单位应当将所供应的燃油回收处理。” （深圳海事局）