《中华人民共和国海员外派管理规定》解读政策咨询

　　一、《海员外派管理规定》的起草背景？

　　在相当长一段时间，海员外派一直由商务部门作为对外劳务合作一类来进行管理，并与交通运输管理部门审批的国际船舶管理公司中船舶配员职能相并存。受海员外派发展沿革、行业专业性强等因素的影响，海员外派管理工作长期存在管理职责交叉、市场管理不到位等问题，影响了海员外派行业及市场发展。

　　2007年《中华人民共和国船员条例》的颁布实施，明确了国务院交通运输主管部门对包括提供船舶配员在内的船员服务业务的管理职责。2010年5月5日，商务部、交通运输部联合下发了《关于加强外派海员类对外劳务合作管理有关事宜的通知》（商合发〔2010〕148号），在“平稳过渡、责权一致”的前提下，实现了外派海员管理职责分工的合理调整。调整后，商务部负责制定对外劳务合作总体规划、制定对外劳务合作相关法律法规和政策措施等工作。交通运输部负责所有赴外籍船舶或港澳台地区籍船舶工作的外派海员类劳务人员的管理。自2010年5月5日起，各级商务主管部门不再受理外派海员类对外劳务合作经营资格的申请。

　　根据两部委的管理职责分工调整精神，为有效履行海员外派管理职责，发挥交通海事的行业管理和服务优势，促进外派海员业务健康发展，同时按照船员管理和对外劳务合作企业经营资格管理等有关法规，我部起草制订了《中华人民共和国海员外派管理规定》，于2010年12月30日经第12次部务会议通过，并商商务部同意，将于2011年7月1日起正式施行。

　　二、《海员外派管理规定》起草的主要思路是什么？

　　（一）明确“谁派出、谁负责“的原则。要求从事海员外派的机构应当对其派出的外派海员负责，做好外派海员在船工作期间及登、离船过程中的各项保障工作。

　　（二）强调“风险防控，预防为主“的精神。从机构资质许可条件、规范运作要求、突发事件处理等方面，对海员外派机构提出了更高标准的要求。

　　（三）落实“平稳过渡、相互衔接“的要求。在起草过程中，严格按照《船员条例》及对外劳务合作等法律法规的规定，总结多年来外派海员类对外劳务合作管理工作，借鉴了实际中一些好的做法和经验，广泛听取了各方面的意见的基础上，确保与船员服务机构、外派海员类对外劳务合作企业及国际船舶管理公司之间的许可或经营范围的衔接性。

　　三、海员外派机构与船员服务机构的关系是什么？

　　《船员条例》第三十九条规定，从事代理船员办理申请培训、考试、申领证书(包括外国船员证书)等有关手续，代理船员用人单位管理船员事务，提供船舶配员等船员服务业务的机构应当符合相应的条件，并取得相应的资质许可。

　　《海员外派管理规定》中所规定的“海员外派机构资质许可”，正是依据《船员条例》的上述规定所设立的。《规定》第四十八条第（一）项中明确，海员外派是指为外国籍或港澳台地区籍船舶提供配员的船员服务活动。

　　《船员服务管理规定》第五条对船员服务机构作了分类，即“船员服务机构分为内河船舶船员服务机构和海船船员服务机构；海船船员服务机构分为甲级、乙级两类”。

　　对照上述规定，《船员条例》中所规定的“船员服务机构”，在新的制度设计中应当包括海员外派机构、甲级海船船员服务机构、乙级海船船员服务机构以及内河船舶船员服务机构，共四类。而海员外派机构属于船员服务机构中的一种，并且海员外派机构是其中资质许可条件最高、管理要求最严格、监督检查最严厉的。

　　四、《海员外派管理规定》在海员外派机构资质的行政许可设定上有哪些特点？

　　《海员外派管理规定》第五条对申请并取得相应的海员外派机构资质设立了行政许可。《规定》对海员外派机构资质条件的设定首先对《船员条例》第三十九条中船员服务机构资质条件的规定进行了细化。另外参考了《船员服务管理规定》第七条有关“甲级海船船员服务机构资质许可条件”的规定，也参考了原来的商务部有关对外劳务合作经营资格管理等有关规定以及吸收了起草中的《对台劳务合作管理条例》的立法精神，从而保证《海员外派管理规定》的资质许可条件审定与相关的法规规章有个良好的衔接，具体体现在以下几个方面：

　　1、第五条第（四）项 “具有进行外派船员任职前培训和岗位技能训练及处理海员外派相关法律事务的能力”，这是结合海员外派运作特点，参考对外劳务合作管理有关规定，所作出的条件设定。

　　2、第五条第（五）项 “按照国家海事管理机构的规定，建立海员外派管理制度”，是与《船员服务管理规定》中的有关条件要求一致的条件设定。

　　3、第五条第（七）、（八）项，“注册资本不低于500万元人民币，且为实缴货币资本”、“具有足额缴纳100万元人民币海员外派备用金的能力”，与现行的对外劳务合作管理规定相衔接，甚至还规定了“本规定实施后，对外劳务合作法规另有规定的，从其规定”，以更好的保证法规规章的衔接性和一致性。

　　4、第五条第（八）项所规定的，“机构及其法定代表人具有良好的商业信誉，最近3年内没有重大违约行为和重大违法记录”，不但强调了商业信誉和合法经营的重要性，也与所设定的其他资质条件一起有力支撑了“退出机制”。与之相对应的是，第五条中并没有类似《船员服务管理规定》那样的“从事乙级海船船员服务业务3年以上”或者“本规定施行前已开展船员服务的机构，……”条件设定，使得符合条件的机构可以随时申请机构资质，从而营造了“能进能出”“有上有下”的新型资质监管氛围，为进一步强化海员外派监督检查创造了良好的条件。

　　五、《海员外派管理规定》对海员外派机构资质的行政许可作了哪些程序性规定？

　　《规定》第六条至第九条，对海员外派机构资质的许可程序做了具体规定。

　　第六条主要规定了海员外派机构申请从事海员外派所应当提交的材料，具体要求上与第五条资质许可条件相对应，并特别说明了对外商投资置业介绍机构或者中外合资人才中介机构的提交材料的额外要求。第七条是关于许可申请的受理管辖的规定，明确了许可申请应当向其工商注册地的交通运输部直属海事管理机构提出，区别于甲级海船船员服务机构的资质许可申请应当向部海事局提出的做法，更加便于操作、提高效率。第八条主要是关于许可的审查主体和现场核验规定，汲取了以往工作中的有益做法，明确了由直属海事管理机构负责许可申请的书面审查和现场核验两项工作，两级机构共同完成审批的制度，有利于充分发挥各地直属海事管理机构的作用，并与书面审核有机配合、相互联系，更好的发挥海员外派机构资质的现场核验作用。应该说，现场核验是一项非常重要的工作。按照行政许可法的规定，海事管理机构对海员外派机构的审查是实质性审查，这种审查就要对其从业条件是否客观，是否真实，是否合法，特别是人员、场地、设施设备是否符合相关的从业要求，等进行审查，现场核验与书面审查相配合是最为有效的办法，同时也被我们之前的船员服务机构、船员培训机构资质许可管理中应用并得到充分肯定。第九条确定了海员外派机构的最终批准权利仍然在交通部海事局，最终是由部局做出批准或者不予批准的决定，予以批准的，发给《中华人民共和国海员外派机构资质证书》，不予批准的，书面通知申请人并说明理由。

　　六、《海员外派管理规定》对海员外派机构资质许可的有效期、年审和延续方面的规定有哪些特点？

　　为了加强对许可事项的监督管理，保证海员外派管理质量，《海员外派管理规定》的第十条、第十一条、第十四条至第二十条分别就资质有效期、变更手续、年审制度、证书延续以及注销手续等做了逐一规定。第十条规定，《海员外派机构资质证书》的有效期为5年；第十一条、第十四条、第十五条规定，机构资质实施年审制度，直属海事管理机构应当于每年度的2月份至4月份负责组织实施年审。这样的规定，在资质有效期上是与《船员服务管理规定》的有关规定是一致的，但明显加密的检查频次，即从每2到3年一次的中期核查、提升到每年一次的年审检查，较之船员服务机构的管理更加严格了。而年审主要是审查海员外派机构的资质条件符合情况及合法经营、规范运作情况，从而保证海员外派机构，无论是在从业之初，还是在日常经营中，都要自始至终的符合我们的机构资质许可条件的各项要求，按照机构责任和义务的规定规范运作、诚信经营。对于年审不合格的，海事管理机构责令其限期改正；逾期未改正的，及时报请部海事局撤销其海员外派机构资质。这样的制度设计，最终确立了海员外派机构资质管理中“以年审为支撑、以监督检查为补充”的退出机制，确保我国海员外派行业实现“流水不腐”的良性循环。

　　七、《海员外派管理规定》中在海员外派日常管理方面主要有哪些规范？

　　《海员外派管理规定》以“海员外派机构的责任与义务”（《规定》第三章）的形式，为海员外派的日常管理设定了一系列的规范，重点对海员外派的关键环节给予特别关注。

　　1、外派海员的劳动合同签订对象。（第二十四条第一款中，海员外派机构为海员提供海员外派服务，应当保证外派海员与下列单位之一签订有劳动合同：（一）本机构；（二）境外船东；（三）我国的航运公司或者其他相关行业单位）。2、外派海员的借用要求。（第二十四条第二款，外派海员与我国的航运公司或者其他相关行业单位签订劳动合同的，海员外派机构在外派该海员时，应当事先经过外派海员用人单位同意）。3、船舶配员服务协议的签订要求。（第二十七条，海员外派机构与境外船东签订的船舶配员服务协议，应当符合国内法律、法规和有关国际公约要求，并至少包括以下内容：……。列出了十五项基本内容）4、外派海员上船协议的签订。（第二十九条，海员外派机构应当在外派海员上船工作前，与其签订上船协议，协议内容应当至少包括下列内容：……）。5、外派海员信息档案的建立与管理。（第三十二条，海员外派机构应当为所服务的每名外派海员建立信息档案，主要包括：……。包括四个方面）同时，也对海员外派机构上报统计数据和信息报备作出了规定，确立了数据统计和信息报备相关工作的基础。

　　八、从维护外派海员合法权益角度方面，我们对海员外派提出了哪些规范要求？

　　1、明确海员外派机构对境外船东相关活动的审查义务。（第二十四条第三款，海员外派机构应当负责审查劳动合同的内容，发现劳动合同内容不符合法律法规、相关国际公约规定或者存在侵害外派海员利益条款的，应当要求境外船东及时予以纠正）。

　　2、执行境外人身意外伤害保险。根据国务院法制办专题会议有关精神和我国对外劳务合作境外人员强制购买境外人身意外伤害保险的整体要求，规定了海员外派机构必须为外派海员购买境外人身意外伤害保险。

　　3、明确海员外派机构的告知义务。（第二十七条第二款，海员外派机构应当将船舶配员服务协议中与外派海员利益有关的内容如实告知外派海员。）

　　4、建立海员外派的沟通机制和跟踪管理。（第三十条，海员外派机构应当建立与境外船东、外派海员的沟通机制，及时核查并妥善处理各种投诉。海员外派机构应当对外派海员工作期间有关人身安全、身体健康、工作技能及职业发展等方面进行跟踪管理，为外派海员履行船舶配员服务合同提供必要支持。）

　　5、规范海员外派的费用收取与报酬支付。（第三十一条，海员外派机构不得因提供就业机会而向外派海员收取费用。海员外派机构不得克扣外派海员的劳动报酬。海员外派机构不得要求外派海员提供抵押金或担保金等。）

　　6、限制高风险的海员外派对象公司及船舶。（第三十三条，海员外派机构不得把海员外派到下列公司或者船舶：（一）被港口国监督检查中列入黑名单的船舶；（二）非经中国境内保险机构或者国际保赔协会成员保险的船舶；（三）未建立安全营运和防治船舶污染管理体系的公司或者船舶。）。规定的初衷，是通过选择安全经营、保障有效的公司或者船舶，来提高外派海员的整体权益保障条件。

　　九、针对海员外派的业务特点和特别需要，我们对海员外派日常管理活动做了哪些特殊要求？

　　参考对外劳务合作的管理经验，我们对海员外派日常管理活动作出了一些特殊要求。

　　1、加强任职前培训和岗位技能训练。不同于我们常说的船员培训，这里的培训、训练更加强调对外派海员这一职业或者具体工作、服务对象、船舶情况的适应性、补充性，包括根据派往船舶的船旗国和公司情况，对相关法律法规、管理制度、风俗习惯、注意事项以及海员外派实际需要能力等等，与我们的船员培训不相冲突、互为补充。

　　2、保证已确立的责任义务不应机构资质变化而终止履行。（第三十四条，海员外派机构资质被暂停、吊销、撤销的，应当继续履行已签订的合同及协议。第十八条　年审中被海事管理机构责令限期改正的，海员外派机构在改正期内不得继续选派船员及对外签订新的船舶配员协议，但仍应当承担对已派出外派海员的管理责任。）按照相关惯例和业务特点，从保护外派海员合法权益的额角度，明确了，海员外派机构必须继续履行对以已派出外派海员的责任义务。

　　十、《海员外派管理规定》在突发事件的处理上有哪些规定？

　　为保证海员外派机构处理发生突发事件方面能够做好预案、及时处置、妥善处理和保障权益，也为了提高海事管理部门对海员外派的突发事件处理水平和能力，在《海员外派管理规定》中专门就“突发事件处理”订立了一个章节规定，主要包括备用金管理和应急处理两个方面。

　　1、备用金管理。规定了备用金的动用情况、使用管理及缴存义务，同时也明确海事管理机构对备用金管理的基本要求。具体操作性的规定，将通过与商务部、财政部的协商，根据海员外派的特点及需要，进行进一步的明确和细化。2、应急处理。明确了境外突发事件的处理，应当按照对外劳务合作有关规定执行，即纳入全国及各省市对外劳务合作境外突发事件应急处理机制之中。其目标就是，保护外派海员合法权益，避免在突发事件中外派海员利益受损。同时，要求海员外派机构，一是，要建立并及时启动突发事件应急预案，从而实现应急处理过程中“人员到位、资金到位和措施到位”。二是，应急处理情况应当及时向海事管理机构报告。三是，与境外船东共同做好处置，当境外船东未能全面履行责任时，及时代位处理。

　　十一、《海员外派管理规定》在落实对海员外派机构的监督检查方面提出了哪些要求？

　　《海员外派管理规定》第五章要求海事管理机构应当建立健全辖区内海员外派机构的管理档案，并据此加强对机构的监督检查。在监督检查中，主要针对海员外派机构是否具备规定条件展开，其中的内容包括：资质许可条件符合情况、合法经营和规范运作情况等方面。在监督检查规范方面，就海事管理机构在执行监督检查任务时的规范要求、权利、义务以及被监督检查的对象配合海事管理机构，履行检查的职责方面也做出了相应规定，并对检查中发现问题的整改和处理的措施作出了规定。虽然，条款规定比较简短，但是在实际执行过程中，我们仍然可以按照其基本要求，细化出台具体的监督检查制度，对监督检查程序、形式要求、重点等方面做进一步的规定和要求。

　　应当注意，《海员外派管理规定》第四十三条明确规定了海事管理机构不但应当定期向社会公布海员外派机构名单及机构概况，而且还应当定期公布依法履行相应职责和承担法律义务、维护外派海员合法权益、诚实守信等情况。在制度设计上通过更加透明的形式，来保障外派海员知情权、发挥市场调节作用、提高监督检查的效果。

　　十二、《海员外派管理规定》对法律责任做了哪些规定？

　　一是针对“未经批准擅自从事海员外派活动”的行为，第四十四条明确规定，未经批准擅自从事海员外派活动，由海事管理机构责令改正，处5万元以上25万元以下罚款；有违法所得的，应当没收违法所得；使用非法证件的，收缴非法证件。“未经批准擅自从事海员外派活动”的情况包括：（一）未取得海员外派机构资质擅自开展海员外派的；（二）以欺骗、贿赂、提供虚假材料等非法手段取得海员外派机构资质的；（三）超出海员外派机构资质证书有效期擅自开展海员外派的；（四）海员外派机构资质被依法暂停期间擅自开展海员外派的；（五）伪造或者变造海员外派机构资质证书擅自开展海员外派的。

　　二是针对“提供虚假信息，欺诈外派海员”的行为，第四十五条明确规定，海员外派机构在提供外派服务时，提供虚假信息，欺诈外派海员，由海事管理机构给予相应处罚。具体处罚措施包括：有下列第（一）、（二）项情形之一的，处3万元以上10万元以下罚款，情节严重的，给予暂停海员外派机构资质证书6个月以上2年以下处罚；有下列第（三）、（四）、（五）、（六）项情形之一的，处10万元以上15万元以下罚款，情节严重的，吊销海员外派机构资质证书。具体情形包括：（一）重复或者超过标准收取费用，或者在公布的收费项目之外收取费用的；（二）未将船舶配员服务协议的相关内容如实告知外派海员的；（三）伪造或者提供虚假船舶配员服务协议信息的；（四）与外派海员签订的上船协议内容与船舶配员服务协议的内容不符并损害外派海员利益的；（五）倒卖、出租、出借海员外派机构资质证书，或者以其他形式非法转让海员外派机构资质证书的；（六）有其他提供虚假信息，欺诈外派海员行为的。

　　三是针对“外派海员未签订劳动合同提供海员外派服务”的行为，第四十六条明确规定，在外派海员未与海员外派机构、境外船东、我国的航运公司或其他相关行业单位签订劳动合同的情况下，提供海员外派服务的，由海事管理机构责令改正，处5万元以上25万元以下罚款；情节严重的，给予暂停海员外派机构资质证书6个月以上2年以下直至吊销的处罚。

　　这三方面规定，就与年审中的“海员外派机构年审不合格，且逾期未改正的，报请国家海事管理机构撤销其海员外派机构资质并依法办理注销手续。”，以及监督检查中的“海员外派机构在规定期限内未能改正的，依法撤销海员外派机构资质，并依法办理海员外派机构资质证书的注销手续。”的相关规定一起，构成了我们对海员外派行业管理的主要手段，为规范和促进海员外派市场的健康发展，创造了一个“有进有出、有堵有疏”的管理格局。